公共管理的效率原则 [公共管理视阈下政府文件工作效率研究]

　　摘要：本文的目的是跳出现行体制下传统行政视阈的束缚，探讨公共管理视阈下政府文件工作的效率问题。本文由五部分组成，第一部分探讨了与本文相关的基本概念，并指出必须从目标定位、效率的客体和主体来综合考察政府文件工作的效率问题，第二部分着重阐述了在公共管理视阈下政府文件工作目标定位的变化；第三、四两个部分剖析了公共管理视阈下政府文件工作效率的客体和主体；第五部分则就提高政府文件工作效率的问题提供了相关的改革思路。
　　关键词：公共管理视阈 政府文件 工作 文件 工作效率
　　“效率”是政府研究和实践的永恒主题，这是由行政资源的稀缺性决定的。只有以“行政资源取之不尽、用之不竭”为前提假设，相关的研究和实践才可能放弃对效率的追求。文件工作是政府实施行政管理不可或缺的工具，文件工作及其效率问题对政府的运作有直接且重要的影响，但相关研究，尤其是从公共管理视角的研究，目前尚未引起理论界的足够重视。前人研究的关注重点集中在两个方面：一是以文书学、档案学及秘书学为专业背景的探讨；二是实践者在经验层面上对如何提高政府文件工作效率所做的总结，而这两个方面的研究缺陷主要在于无法跳出现行体制下传统行政视阈的束缚。本文的主要目的是跳出传统研究思路，从公共管理的视阈来探讨政府文件工作的效率问题。
　　一、公共管理视阈与政府文件工作效率
　　1.公共管理视阈的意蕴
　　公共管理视阈是相对传统行政视阈而言的。传统行政视阈，以政府为中心和唯一权力来源，认为理想的行政模式是由政府自上而下实施行政统治。与传统行政视阈相比，公共管理视阈的最大不同，体现在其对政府“公共性”特质的规定上，这里的“公共性”包含三层含义：一是政府应以公民为中心；二是政府是公民实现公共利益的理性工具，但不是唯一工具；三是公民对政府的运作不仅享有知情权，还享有参与权。
　　2.政府文件工作效率的相关概念
　　社会科学中的“效率”概念，是从机械学中引入的，最初用在经济学中，指生产产出与生产投入之间的比值。后来在管理学的研究中，针对非生产的管理工作，效率被定义为目标达成度与资源投入量的比值，因此，对管理效率的追求可以从两个方面着手：一是降低管理工作资源的使用量；二是提高管理工作目标的达成度。与生产过程不同的是，管理过程有可能带来与管理目标背道而驰的结果，即出现效率为负的现象，而生产过程的最坏结果是产出为零。这意味着，如果管理工作的目标定位是错的，对管理效率的追求就成了“无本之木”。
　　政府文件工作是指发生在政府组织中围绕文件撰制、流转与办理、存储、查考利用等文件生命周期所开展的工作。政府文件工作效率，即政府文件工作过程中目标达成度与资源投入量的比值。
　　除必须与目标相关外，有关政府文件工作效率的研究，还需考虑效率的客体和主体问题。政府文件工作效率的客体，即该效率概念针对的具体工作过程；只有界定清楚了效率的客体，才能在分析客体的基础上，提供具有现实意义的效率提升建议或方案。政府文件工作效率的主体，即在该效率概念针对的具体工作过程中所耗资源的投入者，也就是效率客体的成本承担者。
　　二、公共管理视阈下
　　与政府文件工作效率相关的目标定位
　　根据政府文件工作效率的定义，目标定位决定着政府文件工作效率的努力方向和存在意义。政府文件工作的目标定位，首先与其在政府组织运作中发挥的基础作用有关。政府组织的正常运作通常需要三个系统协同发挥作用：一是决定政府行动目标的决策系统；二是将政府的行动目标转化为具体行动的执行系统，三是为决策与执行提供支持的信息系统。理论上，政府文件工作属于信息系统的组成部分，可以发挥对决策与执行提供信息支持的作用。作为信息系统的组成部分，政府文件工作的基本目标是文件信息的准确传递，即使文件编制者想要表达的信息，能被接收者（包括利用者）准确理解。
　　传统行政视阈下，政府是唯一的中心和权力来源，不同层级政府之间，政府与社会公众之间遵循着明确且严格的上下等级关系。政府文件工作的目标定位是为政府服务，尤其是上级政府。因此，在传统行政视阈下，政府文件工作的核心目标是保证自上而下的政令统一与畅通，即将上级的命令或要求的信息传递给下级，为下级的执行活动提供依据，并将下级的执行信息以及请示信息传递给上级，为上级的监督检查或审查批示提供依据，从而使上级的命令和要求得到执行和落实。
　　除核心目标外，基于政府组织保证权威的需要，传统行政视阈下政府文件工作还派生出了一个扩展目标——实现信息垄断，即将文件信息的接收者控制在一定范围之内，无论该文件是在流转或办理过程中还是处于待查考利用的状态。
　　在公共管理视阈下，公民取代政府获得了中心地位，因此，作为信息系统组成的政府文件工作，其核心目标，除保证政府自上而下的政令统一和畅通外，还增加了一项内容：为社会公众向政府传递民声，即使社会公众的意见、建议成为政府制定政策法规的重要信息来源。
　　另外，公共管理视阈下政府的“公共性”特性，使文件工作的扩展目标由传统行政视阈下的实现信息垄断变成了对社会公众知情权的保障，即使不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的信息向社会公众公开。这意味着，文件信息的接收者不再仅限于拥有相应权限的部门或个人，而是原则上包含全体社会公众；这里的信息不仅包括政府颁布的政策法规，政府为社会公众办理具体业务事项的操作流程，也包括政府内部管理的信息。
　　三、公共管理视阈下政府文件工作效率的客体
　　政府文件工作效率的客体，即政府组织中围绕文件工作各环节而开展的具体工作过程。在传统行政视阈下，基于其“以政府为中心”的理念，和“保证自上而下的政令统一和畅通”、“实现信息垄断”的目标定位，政府文件工作效率的客体一般被界定为：发生在政府内部包含自上而下和自下而上两个方向的文件工作过程，以及发生在政府与社会之间的单向度的政令输出过程。因此，传统行政视阈下的政府文件工作效率，社会公众作为文件撰制者的文件工作过程通常不在其考察范围之内。与此相适应，社会公众提供的文件在政府文件工作中通常不受重视，而政府撰制的文件，尤其是体现政府权威、由专门法规规范的那一部分文件——即公文，则是传统视阈下政府文件工作的重点关注对象。 　　在公共管理视阈下，基于其“以公众为中心”的理念，和“为社会公众向政府传递民声”、“保障社会公众的知情权”，同时保证“政府的政令统一和畅通”的目标定位，政府文件工作效率的客体，不仅包括发生在政府内部的双向文件工作过程，还包括发生在政府与社会之间的双向文件工作过程——即政府自上而下的政令输出和公共服务信息的输出过程，和社会公众通过书面方式实现政治意见输入和接受公共服务的信息输入过程，以及政府将除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私以外的所有文件信息向社会公众公开的过程。
　　从传统行政视阈到公共管理视阈，政府文件工作效率客体的被关注情况也发生了很大变化。传统行政视阈下不受重视，甚至被排除在政府文件工作效率客体范围之外的内容，在公共管理视阈下成为了关注重点。这是因为，公共管理视阈下的政府是公民实现公共利益的理性工具，基于政府组织自身管理的需要、发生在政府内部的文件工作，其在重要程度自然要低于基于政府组织行使公共管理职能的需要、发生在政府与社会之间的文件工作过程。
　　四、公共管理视阈下政府文件工作效率的主体
　　政府文件工作效率的主体，即在政府文件工作过程中成本的具体承担者。公共管理视阈下政府文件工作的效率问题，之所以相对传统行政视阈更加复杂，其中重要的原因之一就是其效率主体的复杂性。传统行政视阈下政府文件工作效率的主体仅限于政府组织自身，有时甚至仅限于上级政府。仅将政府组织自身或上级政府作为效率主体，政府很可能会选择通过将文件工作过程的成本转嫁到社会公众身上，或者上级政府将成本转嫁到下级政府身上，以节约自身资源的投入量，从而实现提高政府文件工作效率的目的。
　　公共管理视阈下发生在政府与社会之间的文件工作过程，其效率主体除了政府以外，还应包括社会公众；对于发生在政府间的文件工作过程，其效率主体除了上级政府以外，还应包括下级政府。因此，公共管理视阈下政府文件工作的效率问题，需要考虑社会公众和下级政府在相应工作过程中的成本负担。
　　五、公共管理视阈下提高政府文件工作效率的改革
　　公共管理视阈下提高政府文件工作效率的改革，需沿着以下三个方面的思路进行：一是技术操作层面；二是动力机制层面；三是制度建设层面。
　　在技术操作层面，基于前文的讨论，公共管理视阈下提高政府文件工作效率的改革措施应包括：（一）根据公共管理视阈对政府文件工作的目标定位、政府文件工作效率的客体和主体范围的审视结果，重新进行政府文件工作核心目标、扩展目标、工作内容和考察指标的设定；（二）提高政府文件工作基本目标的达成度。政府文件工作的基本目标是保证文件信息的准确传递，由于文件属于书面传播，只要文件在传递过程中不被截留，影响准确性的主要是文件接受者能否准确理解文件编制者真实意思的表达。另外，又由于政府和社会公众之间存在着知识、能力和地位上的不对称，因此，提高政府文件工作基本目标的达成度，应在政府作为文件编制者时，尽可能地使文件符合社会公众的理解力；在社会公众作为文件编制者时，为他们提供支持性的培训或帮助服务。（三）降低政府文件工作的资源使用量，尤其是社会公众的资源使用量。政府文件工作中最重要的资源投入是时间与人力成本，因此，降低政府文件工作的资源使用量，应结合政府的公共职能审视具体文件工作的必要性及其需要经历的环节，通过权力下放、流程改造、组织结构扁平化等改革措施，减少文件工作需求、简化文件流转环节，并使文件在政府内部流转环节的成本内部化；应利用现代通讯技术，缩短文件在各个环节之间的流转时间。
　　在动力机制层面，应使社会公众成为提高政府文件工作效率改革的可持续动力，其具体措施主要包括两个方面：（一）摈弃传统行政视阈下与政府“公共性”特性不符的认识，逐渐树立与公共管理视阈相适应的、“以公民为中心”的新理念，以为改革奠定思想基础；（二）建立社会公众参与和评价机制，将提高政府文件工作效率改革的重点放在与社会公众直接发生联系的三类文件工作过程上，使其成为政府内部文件工作改革的先导和前提基础。
　　在制度建设层面，应从现实操作的角度，将上述两个层面的改革变成能够克服不对称地位的负面影响，且具有自我实现能力的制度，这也是促使提高政府文件工作效率的改革能否成功的关键。
　　六、结语
　　效率是政府工作的永恒追求。政府文件工作的效率不仅与资源的消耗量有关，还与其目标的达成度有关。公共管理视阈改变了与政府文件工作效率相关的目标定位、扩展了效率的客体和主体，其政府文件工作的效率问题变得更加复杂。由于资源的投入量可以无限趋近于零，作为比值的政府文件工作效率理论上可以无穷大，因此，提高政府文件工作效率的改革是一场没有止境的持续运动。随着中国政府治道变革的不断深入，如何在制度层面实现降低资源使用量、提高目标达成度，必将成为政府文件工作新的研究趋向和热点。
　　本文系北京联合大学校级科研项目“我国行政组织公文工作效率问题研究”（项目编号：sk201002x）的阶段性成果，同时受“北京联合大学人才强校计划人才资助项目”资助。
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　　作者单位：北京联合大学应用文理学院

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