[出租车市场分析与政府管制]政府管制案例

　　摘 要 本文介绍了现今郑州市出租车行业的现状和管制模式，应用公共选择理论中的寻租理论分析了出租车行业中所涉及的寻租活动，明确了政府管制的弊端，并认为必须正确认识政府和市场的关系，虽然政府管制有种种弊端，但目前政府管制还是有必要的，只是要探索改革方案。
　　关键词 出租车 政府管制 寻租 改革建议
　　中图分类号： F069. 9 文献标识码：A
　　一、我国出租车行业现状
　　郑州市出租车业始于1985年，目前有一万多辆，从业人士近两万人。据调查显示，郑州市出租车大多数为个人购买，郑州市城市公共交通客运管理处为便于管理，规定出租车司机毕业与出租车公司签订挂靠合同才能参加运营。在万余辆出租车中，只有90%左右的出租车与公司签订了挂靠合同，剩下的出租车为客运管理处下属的托管部直接管理，而且签订挂靠合同的出租车归挂靠公司管理，出租车的营运证，行车证以及经营证都归公司所有，司机每月还要向公司上缴一定数量的管理费。郑州市出租车司机个人出资18至20万购买的出租车所有权和经营权都归出租车公司所有。2007年7月30日至8月1日，郑州市一万余辆出租车集体停止运营，市内交通陷入瘫痪状态，在此次停运事件中，全市有多辆车辆被砸，也有部分司机和乘客被打伤。事件的导火索是一对开出租车的夫妻因交涉出租车所有权和经营权被打，一死一重伤，这一事件激化了矛盾，于是出现了集体停运事件。
　　近期河南人民广播电台连续播发“郑州出租车行业打车难”等系列新闻报道，本地各大论坛关于出租车脏乱差、服务差、拼车、拒载、多收费等贴文也是层出不穷，笔者发现该市近年来，出租车的管理水平的确是不升反降，既让广大市民怨声载道，又影响了城市形象，这个问题若解决不好，就可能演变为大的社会问题。为了增加运力、缓解郑州市市民“打车难”，郑州市客运管理处自2011年元旦起取消了出租车运行16年多的“运六歇一”制度，同时加大对出租车违规营运的处罚力度，但这些措施不能根除打车难问题，市民的怨声依然不断。
　　随着市场经济的发展，我国城市的出租车行业也发生着巨大的变化，被看做一个城市不可缺少的交通部分，但由于种种愿意产生了不少问题，如恶性竞争、宰客等现象屡见不鲜。政府为了解决这些问题往往诉诸于行政监管手段，利用公共权力来营造一个政府为主导的出租车市场监管，主要有总量控制和价格监管，前者是由政府来发放出租车营业牌，来设立市场准入壁垒，后者则指政府为避免司机和乘客信息不对称，保护乘客的合法权益，对出租车市场价格进行规定，这种管制方式是我国计划经济时代在当代社会发展的遗留。
　　二、出租车行业的政府管制模式的分析与弊端
　　政府管制出租车行业起源于1994年前后为了解决城市居民“坐车难”的问题，政府开放出租车市场，鼓励个人和企业进入经营。但在当时的背景下，不允许个体经济发展，个体出租车必须挂靠公司，于是形成了今天的“挂靠模式”。政策鼓励加上丰厚的行业利润，导致出租车数量一时急剧膨胀，引起了不少城市对“车多为患，无序竞争”的围绕。1994年到1996年，各地开始整顿出租车行业实行高调管制。1998年建设部和公安部颁布的《城市出租汽车管理办法》，确立了我国出租车行业实施管制的原则，提高进入壁垒，实行特许经营权垄断。在我国政府没有拍卖特许权，而是几乎把全部特许权无偿或廉价的交给了出租车公司，公司名义上是统一经营，实际上又把特许权卖给司机个人，垄断收入全部进入公司账户，于是就出现了问题，它激发了大量的租赁活动。著名公共选择学派经济学家布坎南认为租赁活动可以分为三个层次，一是对政府活动产生额外收益的寻租，二是对政府肥缺的寻租，三是对政府活动所获得的公共收入的寻租，比如在出租车行业进行数量限制，只发放一定数量的牌照，这时寻租就在三个层次上进行：第一层次，为了获得牌照和许可证的寻租，也就是对管制结果的寻租，寻租的空间就是没有出租车牌照数量的限制与有出租车牌照数量限制之间的收益差额。如果拍卖许可证或牌照，而且公平竞争，这一层次的寻租活动将消失。但由于制度是有成本的，拍卖及拍卖过程的监督需要高额的费用，所以在实际中，即使拍卖，寻租的可能性也还是存在的。第二层次，对管理出租车的政府职位进行寻租，也就是对管制权利的寻租。即使第一层次的寻租空间消失并不意味着寻租活动的结束，而是转向了第二层次，即对政府管理出租车职位的寻租。只要出租车的牌照是有限制的，出租车管理部门就会成为人们向往的肥缺。当然，如果能够对政府的管理行为进行严格的监督，使得职位的权利运作透明化，杜绝幕后交易，那么这一层次的寻租活动也会消失。 但实际上对职位监督的制度的设计是十分复杂的，所以，职位的寻租活动难免会产生。第三层次，对政府获得的有关出租车的各项收入的寻租，也就是对管制权益的寻租。拍卖出租车许可证，政府获得了一笔收入。但由于没有建立公开透明，接受监督的公共财政制度，所以，贪污、挪用、浪费等情况会经常发生，腐败的机会很多。
　　另外，出租车的价格管制所造成的最大弊端是经济效率的降低，也就是社会总福利的损失。因为政府与市场之间同样存在信息不对称的问题，政府不可能完全测定市场的均衡价格，因此原制定的管制价格与市场均衡价格之间必定存在差异。当管制价格高于市场均衡价格时，消费者剩余的一部分转移给了经营者，另一部分被无情损失，而经营者虽然得到了一部分消费者剩余价值，但其本身却有一部分经营者剩余价值被无情损失，两种无谓损失的和就是社会总福利的损失。在这种情况下，消费者是价格管制的最大受益者，而经营者总体却并不以此而肯定得利。偏高的价位使乘客望而却步，而出租车的空驶也造成了大量的资源浪费，高价未必能提高企业和司机的收入，适当的降价使价格符合市场需求反倒有望提高收入，另一种情况，当管制价格低于市场均衡价格，经营者一部分剩余转移给了消费者，另一部分被无谓损失，消费者尽管得到了一部分经营者剩余，但本身却又一部分剩余被损失，两种无谓损失的和就是社会福利的损失。在这种情况下，经营者是价格管制的最大受害者，而消费者同样不能因此而肯定得利。他们所得到的低价是以供给短缺为代价的。政府进行价格管制最常用的是自然垄断行业，而出租车作为一个可以竞争的行业，价格管制所造成的无谓损失浪费的社会成本。价格管制还有一个弊端就是政府不可能像市场那样敏锐的捕捉到供需信息的变化而即使作出反应，因为既然对价格实施管制，那么价格的调整也即是只能按照规定的程序进行，比如组织价格听证会。但是市场却瞬息万变的，当政府根据某一情况刚刚对市场价格作出调整，而调价的依据却早已发生变化，这种慢一拍的节奏，使政府管制锁定价格永远落后于市场的变化，也就是存在着管制滞后的现象，更何况每一次调价都得对出租车的计价表进行相应的调整，这对经营者而言又是一笔额外的负担。
　　三、对出租车行业管制改革的建议
　　在市场经济条件下，经济活动必须遵循价格规律，利用市场对各种经济信号反应比较灵敏的特点，通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效率较好的环节去，实行优胜劣汰。虽然市场失灵决定了政府管制的必要性，但必须注意的是，市场失灵是政府管制的必要条件，但不是充分条件。市场缺陷的克服，需要政府行为，但政府在克制市场缺陷时，同样存在着导入和利用市场机制的问题。在市场经济条件下，市场机制在经济活动中总是处于基础地位，体现着市场动作的根本意义，政府管制只是起到辅助作用，政府的任务应该是因为市场经济的健康发展提供恰当适当的强有力的制度保障。即使市场失灵需要政府干预，也要注意从计划手段，行政手段为主向，经济手段，法律手段为主过度。出租车在城市公共客运交通中所处的补充地位，决定了政府对出租车的管理应该多利用市场机制。
　　另外，现行出租车行业管制政策限制了出租车行业的发展，因为现行出租车行业管制政策而使准入门槛太高，出租车服务成本太高，其结果是限制了出租车行业的发展，抑制了人们对出租车服务的需求，最终仍然损害了消费者的利益。现行出租车行业政策限制了更多人在这个行业就业，因为出租车行业管制政策的政府垄断使得出租车服务交易成本大大增加，这样大大提高的交易成本限制了出租车行业的发展，在经营主题的限制下，被政府文件和行业法规固定下来的公司化是出租车公司从一个市场主体变成了一个管理机构，具有绝对权势，行业利益分配绝对不公。这样的管理制度不仅是经济与否的问题，可以推断出租车公司比出租车司机和消费者更具有游说能力，出租车公司因此更有可能成为数量、经营主体和价格管制这些行业管理政策的受益者。但管制下的出租车市场常常无法平衡各方利益，最终导致矛盾加大。在公司化经营模式下，出租车业的安全问题得非常严重，全国各地都有出租车司机在开车的时候猝死的案例，还有开车时打瞌睡引发的交通事故等等一系列安全问题，全是因为超负荷的工作导致。在公司化经营模式下，司机只有一个极度弱势的地位，在总量控制下出租车行业缺乏竞争，利润居高不下，服务质量很难提高，社会因此不得不付出高额的成本。总量控制的另一个后果是黑车数量相当巨大，黑车的大量存在说明了总量控制事实上的失败。
　　对郑州市出租车经营和管理体制进行改革的同时也要防止管理部门权力寻租：一是要根据市场价位，明确出租车牌照定价，不准个人和公司私自抬高价格；二是要科学的管理体制和公开透明的市场准入制度，坚持以政府为主导、严格按照市场供求关系并采取税收等市场手段进行调节，让出租车司机和乘客都成为受益者；三是要打破主要由出租车公司垄断经营的结构，引进市场竞争，使出租车经营组织形态多样化，严防社会不法力量和不法分子渗入；四是要坚决确定政府的主导权，最大限度体现公共交通的公益性，政府可以在实施租价管制的同时制定灵活的弹性的公共定价机制；五是根据郑州市实际社会情况，增加出租车数量，满足市民出行需要。
　　（作者：河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生）

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