【中国高等教育市场化思考与建构】 高等教育市场化含义

　　摘要：市场化是现代高等教育发展的一种趋势，高等教育实行市场化有其理论与现实基础，同时市场化也给高等教育带来一系列变革与挑战。高等教育市场化只有在合理限度内，才能发挥其益处。为此必须坚持政府的主导监管地位、赋予高校自主权、引入竞争机制、建构多元化的社会参与机制。
　　关键词：高等教育；市场化；政府监管
　　中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2012）02-0136-05
　　随着经济全球化的迅猛发展，市场化逐步渗透到社会各个领域，包括高等教育领域。可以说，高等教育市场化已成为近年来各国教育改革的一种现实选择和策略。但何为市场化？教育能否市场化？市场化会给教育带来什么？如何建构适度的教育市场？这些问题，学者们众说纷纭，莫衷一是。本文略做一二探讨，以期有所裨益。
　　一、高等教育市场化的内涵
　　关于何为高等教育的市场化？学者们虽表述各异，但主旨相近。1997年经济合作与发展组织曾给高等教育市场化下了这样一个定义：“把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它排除绝对的传统公有化和绝对的私有化。”因此，结合我国国情而言，高等教育市场化从国家层面讲，是指为了减轻财政负担和确保公共资源的有效利用，将市场因素引入教育领域，把原来由国家承担的责任，转移到“非国有”部门，改变以往由政府主导高等教育的方式。从高等教育机构层面而言，就是赋予高等教育机构自主权，并引入市场竞争机制，实现专业和课程设置的市场化、教师的聘任化、科技成果的市场转化、教育资金来源的多元化，使高等教育更具竞争性和广泛的社会适应性，从而提高办学效率。
　　市场化的建立有助于将社会需求直接及时地传递给高校，提高学校的办学效率与效益，增强教育的竞争性和选择性，而且可以减轻政府压力，解决教育资金来源不足的问题。但是需注意的是，高等教育市场不等同于教育的“自由市场”。“市场是供给与消费的决策通过价格机制进行协调的过程”，其目的是追求经济效益最大化。而高等学校存在的合理性和合法性基础是教育，教育依然是国家的公共事业，高等教育实行市场化在于强调教育服务的需求和供给应通过市场交易实现，其目的只是利用市场的理念、原则和做法，来合理配置高等教育资源，使高校能够根据市场需求自主调节自身的办学活动，从而更好地实现教育目标。采用市场化只是教育手段，并非教育目标，教育市场化绝不能以追求经济利益为目的。因此，高等教育市场应该是一种有限的市场，使用“准市场”这个概念似乎更为妥帖。
　　二、高等教育市场化的理论与实践基础
　　基于长期以来对教育的公益性、非营利性的认识，即使市场机制在别的领域有效，但它是否适合高等教育的管理和发展，人们还是心怀疑虑，围绕着高等教育应否市场化以及如何市场化一直存在着分歧。然而，不管学术界如何争论，市场对教育的影响呈不断扩大趋势。笔者认为，高等教育市场化的可行性需从理论与实践两方面探析。
　　首先，准公共产品的属性是高等教育市场化的理论基础。对于高等教育产品的性质，学术界始终存在着不同的认识。按照经济学的分类，产品（广义的产品包括服务）按照其消费是否具有排他性和竞争性可分为私人产品，公共产品和准公共产品三大类。非排他性是指拒绝为之付款的人仍然包括在该产品的消费之内，一个人的消费并不排斥其他人对该产品的消费，消费所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。非竞争性是指如果一个人消费该产品后并不使其他消费者的可用量减少，不影响其他人对该产品的消费。照此标准，私人产品具有完全的排他性和竞争性，这类产品的消费一般通过市场交易来实现。与之相对，公共产品则具有非排他性和竞争性，这样的产品一般由政府来提供。介于二者之间的为准公共产品，高等教育服务恰好就是一种准公共产品，这主要表现在它具有一定程度的排他性和竞争性。一方面教育依然是国家的公共部门、公共事业，其利益存在共享性，普遍性教育能带来广泛的社会收益，可以提高社会生产力，促进人类文明的进步。教育的公益性使政府应为受教育者支付相当一部分的费用。但另一方面，教育资源是稀缺的，资源的稀缺性导致了竞争性。当教育超出一定规模时，需要增加相应的设施与师资，教育消费者也应该“用者付费”。而且高等教育不同于义务教育，其中的个人收益明显高于社会收益，更近似一种个人投资行为，其投入产出的私人性质更为明显。因此，将高等教育服务作为私人产品在某种程度上由市场调控完成也是可行的。目前高等教育的资源配置方式正是采用行政计划与市场机制配置相结合的方式，教育经费由政府和个人等利益相关者共同分担。
　　其次，社会需求是高等教育市场化的现实基础。社会经济的发展推动高等教育从精英化走向大众化。按世界入学率定义，目前我国高等教育已进入国际公认的大众化发展阶段。而高等教育规模的急剧扩大与政府财政拨款的相对削减形成了尖锐的矛盾，同时，公立高校还存在办学效益低下，教育资源得不到充分开发和利用的状况。在这种背景下，不仅理论界有人疾呼教育要市场化，实践中更有各类民办院校应运而生，市场开始在我国的教育资源配置中发挥重要作用。美国高等教育研究者Robert Zemsky和William F。Massy认为，21世纪市场导向将是高等教育所面临的最大挑战之一，“市场的需求将引导高等教育的改变。换言之，高等教育的主要消费者——学生、家长、毕业生的雇主、购买研究结果的公私机构，将是改变高等教育的主要动力。”他们或投资或办学，成了高校的直接或间接利益相关者。目前市场因素在大学系统中日渐鲜明，初步形成了以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。
　　最后，法律保障是高等教育市场化的制度基础。自1992年邓小平南巡讲话确立了经济体制由计划经济向市场经济全面转轨之后，一系列政策、法规对高等教育的市场化作出了规定。在国务院1992年颁布的《关于加快发展第三产业的决定》一文中，教育事业被列为“对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业”之一，并倡导“以产业化为方向，建立充满活力的第三产业自我发展机制”。2003年的《民办教育促进法》则对教育的产业地位给予了法律的认可。1999年《高等教育法》则明确鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校。2011年中共中央、国务院发布的《分类推进事业单位改革实施指导意见》中更进一步指出，“承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。”由此可见，作为公益二类事业单位，高校在今后的发展和定位中必然允许其部分市场配置资源，接受市场的调节和配置。可以说，上述相关法律和政策的出台，为我国高等教育市场化提供了法律上的保障。 　　总之，高等教育市场化打破了政府办学的垄断地位，形成了办学主体多元化、高等教育多样化的格局，提高了社会效率，顺应了市场需求。高等教育市场化已成为了一种必然的发展趋势。
　　三、高等教育市场化带来的挑战
　　高等教育市场化的运行，实现了资源和经费的最佳配置，改变了高校繁冗的行政结构和低效的运作方式，增强了高校竞争意识。然而，由于人们对高等教育市场化运作过程中存在的局限性认识不足，当下一些市场化教育举措出现了预期与现实相背离的现象，市场化也带来了很多问题，主要表现在以下几方面：
　　1.对大学精神的挑战
　　大学从诞生到今天，在层次、类型、组织形式、结构及专业等方面发生了很大的变化。但是，大学追求学问，追求真理，不为功利所左右的文化传承、文化批判和文化创造的理念和精神亘古未变。在市场化的今天，大学一方面增强了与社会的联系，提高了办学效率，增强了竞争力。另一方面，追求利润最大化的市场目标随着市场手段的深入开始左右着大学的发展，侵蚀着大学精神，引发了教育学者的担忧。显然，大学的精神价值与经济价值是矛盾对立的，精神价值的非功利性要求大学远离社会经济的尘嚣，摒弃物质利益的诱惑；而经济价值不仅要求大学本身的教育和研究活动要注重效率及效益，而且要求大学参与社会的政治、经济活动，为国家和社会的经济发展作贡献。这种大学精神的无功利追求与市场行为的功利目的的冲突，对大学的管理来说，是一个无法回避的挑战。托尔斯特赫曾说，“社会的精神生产任何时候也不会完全融合在社会的物质生命活动之中”，“在物质生产中起作用的原则和规模只是在有限的程度上适用于精神活动。”过分强调经济效益与效率，教育的创造性将被扼杀。而如果大学的教育文化受到市场文化的侵蚀，将直接威胁到大学的根本性质和定位，精神领地的丧失是最为严重的伤害。正因如此，大学有时要像一座象牙塔，要与现实社会，特别是不够理想的乃至异化的现实社会保持一定的距离。
　　2.对高校管理的挑战
　　高等教育的市场化给高校管理也带来了挑战与冲击。一方面，高校必须改变以往人浮于事、效率低下的管理理念，主动适应市场竞争的冲击，植入企业的市场经营策略与经营理念，重视战略管理和创新，注重长期发展和规划，参与激烈的市场竞争，以求能更快满足市场的需求，贴近市场快速变化的脉搏。这对于习惯了传统办学模式的高校来说，其挑战是空前的。另一方面，高等教育的市场化也易因追逐眼前利益而导致教育短视。各高校在人才、就业、课程设置、培养目标等内部管理方面越来越趋同，有的甚至通过复制其他成功大学的办法来发展自己。究其原因是对市场需求反应的相同或相似，这正是市场目标驱动的一个直接负面结果。高等教育在市场化下原本应具有多样化、灵活化特色，但由于市场信息具有变动性、短期性、隐蔽性等特点，而高等教育却具有长周期性和相对滞性等特点，两者之间的巨大反差造成一些高校只注重短期内人才和专业上的供需平衡，着重发展能直接带来物质利益和经济效益的专业和研究方向，而文史哲等人文学科和其他研究型基础学科则受到前所未有的冷落，甚至被边缘化。这种供需平衡往往也只是昙花一现、转瞬即逝，但由此而导致的高校专业设置和人才培养的市场短视，将最终危害高等教育的正常发展。
　　3.对教育公平的冲击
　　在高等教育市场化进程中，最终起决定作用的还是公平与效率。我国在推进高等教育市场化进程之初，主要是基于效率的考虑，但也因此招致了人们对于社会公平相对缺乏的忧虑和批评。教育公平包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面。由于教育权利平等已经成为公民的基本权利，如果高等教育完全按市场机制来运作，按照价高者得的市场规则来分配教育资源，将导致低收入群体被排除在高等教育范畴之外，且可能进一步扩大今后收入的差距，从而有失社会公平。虽然高等教育由精英化走向大众化，供给量不断增大，但是即使今天，高等教育机会供求矛盾仍十分突出。不但总量上高等教育机会供不应求，不同地区、不同院校之间也未实现公平竞争，导致教育两极化现象严重。
　　尽管高等教育市场化过程中会出现上述种种问题，但我们不应该放慢或断然遏制教育市场化的发展，而应冷静地反思这些现象背后的制度性和价值性的缺陷，并在促使教育市场良性发展的过程中完善和解决各类问题。
　　四、高等教育市场化的发展方向
　　既然前面已经提到高等教育市场不等于自由市场。市场化作为教育资源配置的一种手段，其目的是提高效率，并不改变教育的公共性，那么我们就不能简单地将经济领域的市场机制机械地、原封不动地移植到教育中来。因此，建构高等教育市场化必须把握以下几个方面：
　　一是建立政府为主导的调控、监管机制。高等教育市场化涉及政府与学校关系的调整以及学校内部管理方式的变革两个层面。对于前一个层面，既要求政府调整、重构教育职能，放松管制，向公立学校和其他一些教育机构让渡权力，同时又必须坚持政府的调控与规范。联合国教科文组织1999年10月在巴黎召开的首次世界教育大会上一致认为，“市场规律和竞争法则不适用于教育，教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论”。事实上，世界上也没有任何一个国家对自己的国民实行完全的教育产业化政策，因为市场存在着诸多不稳定与无序性因素。因此，市场的不完全性也决定了政府在高等教育领域的不可替代性。政府对教育的普及和提高负有不可推卸的责任，作为高等教育的主要资助者和管理者，它的地位始终未变，决不能出现市场力量积极介入的同时政府责任缺失的现象。这种国家控制模式向国家监督模式的转变，对国家高等教育管理部门的挑战是空前的。在高等教育市场化过程中政府责任应转变为尊重、恪守市场规律，在有利于充分发挥市场机制作用的前提下，制定高等教育战略规划，确定高等教育的发展方向和目标，建立高等教育质量控制、监管体系，保持高等教育投入的稳定增长，弥补矫治市场缺陷，实现市场配置与政府配置的最佳组合。也就是说政府要由自身承担绝大部分的教育工作转为统筹抉择在哪里做以及由谁来做这项工作。 　　二是建立高校自治机制。法人治理是市场化的基础。高等学校要进入市场，要独立参与市场竞争和市场交换活动进行产业化经营，必须拥有办学自主权，取得独立自主的法人资格，成为自我支配、自我发展和自我约束的自主活动实体。教育理论家约克-柯尔曼认为，高等教育市场化应具备三个特征，其中之一就是高校自治。这就要求政府给高校充分的权力，使高校能根据自身的特点和优势迅速的对市场信号做出反应。自主权是高等教育市场化的必然要求，而市场化是扩大高校办学自主权的实现途径，它们是一个统一的过程。在市场化的过程中扩大办学的自主权，又通过扩大自主权促进市场化，只有这样，才能实现二者的共同发展，促进高等教育事业的改革和进步。
　　三是建立市场导向的竞争机制。高等教育市场化的本质就是通过引入市场机制使大学的办学和管理具有某种程度的市场特征，而市场机制中关键的是竞争机制的建立。也就是说，通过塑造一种竞争的环境，促使高等教育机构以更具企业理念的作法来维持自身在市场中的发展及生存，在思想、意识、管理、经费、专业、生源、教师和地位等各方面树立起市场观念和竞争观念。正如科尔所说，激烈竞争是“大学为自己的生存和利益长期斗争的自然结果。”竞争机制的引入使竞争成为提升高等教育整体实力和办学水平动力的基础，各个高校之间及其内部师资力量的竞争，会最大程度的实现教育资源的优化组合，促使各种教育主体在教育领域中积极进取。不仅如此，竞争的压力还促使各个高校必须注重办学成本的降低和办学效益的最大化，使学校在基础设施的建设上要逐步走向市场，争取以最小的投入获得最大的产出和收益。
　　四是建立多种所有制形式的办学机制。鼓励社会力量投资办学是高等教育市场化的一项重要内容。改革开放30年来，中国打破了政府一元办学主体的地位，改革了办学体制，开放了高等教育市场，实行高等教育投入的社会化和多元化，形成了公立高校、民办高等教育、民有公助、公立高校整体转制、公立高校部分转制、中外合作办学、股份合作制办学、国外（境外）团体、个人办学等多种办学模式共同发展的办学局面。这种办学模式有助于调动社会各方面的力量来支持办学，增强办学的活力和实力，从而满足社会经济发展和公民个体的需要，且一定程度上缓解了教育经费不足和广大民众日益增长的教育需求的矛盾。面对高等教育成本的日益增长，不断改革和完善教育经费筹措机制（包括拨款、分配、成本分担等等），在教育领域中引入民间资本（或资金）来减轻政府公共财政的负担，这也是世界其他国家的共同做法。
　　五、结语
　　在全球化背景下，高等教育市场化已经成为不可回避的发展趋势，我国的教育市场化也正在经历一个不断发展和完善的过程。政府、市场和高校三者之间的关系势必会产生新的变化，它们之间的新型关系决定着高等教育市场化运行机制的建构。我们需要思考的是高等教育市场化应该以怎样一个合适的度，来处理好三者之间的关系。在合理限度的范围内，高等教育市场化就有益；超出了合理限度，就会产生危机。真正的教育市场化应该在充分遵循教育规律的前提下，利用国家调节、市场机制作用和社会参与来共同配置高等教育资源，增加高等教育资源供给数量，提高高等教育资源使用效率，从而真正实现中国高等教育的跨越式发展。

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