城乡公共服务均等化 [重庆市城乡基本公共服务均等化研究：2003—2010年]

　　摘要：以重庆市为研究对象，针对该市2003—2010年在城乡公共服务方面的相关数据，通过德尔菲法与熵权——CRITIC法建立了城乡基本公共服务均等化的评价体系。在此基础上，对重庆市40个区县的基本公共服务状况进行分析，并提出相应的政策建议。
　　关键词：重庆市；公共服务；熵权法；赋权法
　　中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）31-0126-07
　　引言
　　城乡基本公共服务均等化，简而言之，就是居民人人均能享受到一定程度的公共服务：享用上述服务的机会基本平等，且不因市民居住于城区或乡村而产生过大差异。实现公共服务均等化，一直是现代政府、现代城市追求的目标。从19世纪末期至20世纪70年代，西方发达国家为克服自身资本主义的弊端，强化政府对公共经济领域的垄断地位，大力发展公共事业，建立和完善公共财政体制，在城市公共服务的均等化方面取得了显著成就。
　　中国于2008年明确将实现“基本公共服务均等化”作为建设服务型政府的长远目标。全国人大“十二五”规划纲要中详细阐释了公共服务均等化的相关内容，并将其归纳为公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施与环境保护等九个方面。在上述背景下，研究城市基本公共服务状况，制定相应的评价体系，有着较强的实际意义。
　　重庆市下辖40个区县，是“大城市”与“大农村”相结合的典型，各区县间发展差距较大。2007年6月，重庆市启动“大城市带大农村”模式的试点工作，着力推进城乡公共服务的均等化。因此，以重庆市为例，考察城乡发展与公共服务领域的均等化情况，具有较高的代表性。基于上述原因，本文以重庆市作为具体研究对象，通过重庆市2003—2010年的相关统计数据，力图建立一个基本公共服务均等化的评价体系，从而为重庆市及其他城市基本公共服务的实施推进提供参考。
　　一、评价体系的建立
　　（一）评价指标的确定
　　评价指标的确定，是建立公共服务均等化评价体系的基础。部分学者曾对重庆市的公共服务问题进行定量研究，如陆远权、马垒信（2010）采用德尔菲法确定13个具体指标，用以估计重庆公共服务均等化水平。德尔菲法能增加所选指标的权威性，但其不足之处在于其过于倚重专家意见，而没有对近些年产生的新的政策性指标加以关注，例如环境保护。申丽娟、吴江（2009）则考虑了重庆市2020年主要经济社会发展指标体系、农村全面小康标准以及和谐重庆评价指标体系，并最终确定了12个具体指标，但其所确定的指标主要侧重经济方面而没有对整体公共服务加以考虑。本文在借鉴上述两项研究成果的基础上，参考“十二五”规划纲要，归纳出反映重庆基本公共服务水平的19个参考指标，列表如下页：
　　（二）权重的确定方法
　　为计算重庆市公共服务均等化指数，在完成指标体系构建的基础上，需确定各指标在最终评价指数中的权重，以反映指标间的相对重要性。本文采用主客观赋权法进行权重确定。
　　在主观赋权法部分，笔者采用陆远权，马垒信（2010）一文中的相关指标的权重，运用德尔菲法进行估计。对于本文中存在而在陆远权，马垒信（2010）中未被考量的指标，将其权重设为0，其他指标权重与该文相等。在客观赋权法部分，笔者采用熵权——CRITIC赋权法进行赋权。具体而言，在本方法中，首先对不同指标的数据进行标准化，随后利用熵权法得出各项指标的信息量1-Ej。
　　（三）公共服务指数及公共服务均等化指数的确定
　　1.基本公共服务指数的确定
　　二、数据分析
　　（一）重庆市基本公共服务均等化程度评价
　　在构建公共服务均等化指标体系时，笔者将基本公共服务分为基础设施服务、基础教育服务、环境卫生服务与社会保障服务四个准则层。通过考察其权重变化，有助于更加深入地把握重庆市公共服务均等化体系的特点。图2显示了准则层指标的权重变化：
　　上图显示，基础设施与基础教育服务，在公共服务均等化体系中占据着更为重要的地位。着力加强基础设施与基础教育投入，能够更加有效地增强重庆市的公共服务水平。截至2010年，重庆市公共服务均等化形势依然严峻。基础教育指标均等化水平较低，而同时又占有较大的权重；社会保障虽然在2008年后均等化程度有所提高，但由于所占权重有上升趋势，也需要引起足够重视。
　　（二）准则层均等化程度评价
　　根据公共服务领域四个准则层的划分，笔者具体考察重庆市公共服务的均等化情况，以及不均等问题的来源。
　　由图6可知，在基础教育服务的各项指标中，教育支出所占比重最大，这体现出重庆市各区县间的教育支出水平的较大差距。其次的两个权重较大的指标分别是专任教师数和在校学生数，说明各区县间的学生与教授比例的不平衡也在一定程度上造成了教育分配的不均等。2002年，重庆市启动免费基础教育试点工作，在2006年还推行了免费义务教育工作，这些政策使不同区县间的基础教育协调性显著增强。此外，重庆市部分落后区县近些年来大力开展远程教育，这在一定程度上弥补了这些区县传统教育方面的落后，促进了教育服务的均等化发展。
　　另一方面，广播覆盖率、电视覆盖率和公共图书馆藏书对于基础教育的不均等程度贡献较小，说明这三个因素并非教育服务中的主要因素。然而，自2006年起，重庆市公共图书馆藏书所占比重日益提升，这一点应当引起一定程度的关注。
　　3.环境卫生服务均等化程度评价。在2003—2010年间，重庆市环境卫生方面的不均等程度呈现出下降趋势，指数方差大致范围处在0.0010～0.0015之间，具体趋势（如下页图7所示）。
　　从下页图9中的趋势我们可以看出，医疗卫生发展的不均等程度在经历了2003—2005年的短暂上升之后有较大幅度的下降。环境卫生服务中各项指标的权重变化（如下页图8所示）：
　　从以上权重图中可以看出，卫生机构床位数、卫生技术人员以及卫生支出三项指标对于整体环境卫生服务指标都具有较大贡献；重庆市区县间环境卫生不均等性的降低主要是由于政府在上述三个方面较好地平衡了各区县间的发展水平。这一点我们可以从重庆市近些年实行的政策中找到依据。2003年，有关部门酝酿将新型农村合作医疗制度在全国推广，重庆在江津、渝北、铜梁等六区县进行试点，而到2005年，这一制度逐渐走向成熟，试点区县加入合作医疗制度的农民比例达到60%左右。上述折线图表明，整体环境卫生服务的均等性恰好从2005年开始提升，有力地说明了政策对于提升公共服务均等化的有效性。 　　值得注意的是，虽然本评价体系中引入了绿化覆盖率，但其对于整体环境卫生服务不均等化的贡献并不是很大。这可能由于重庆市在绿化方面拥有较高的起点，植被资源的自然分布较为均衡。
　　图10显示，年末就业人员登记数，即就业水平是影响社会保障的核心因素。重庆市在2008年以前社会保障服务不均等程度的上升很可能由于不同区县间就业机会的严重不均造成。与此同时，最低生活保障覆盖人数及城镇社区服务设施数量对于社保服务的均等化也具有较强解释力。加大农村地区的就业扶持力度与基层社区建设，对于增强重庆市的社保服务均等化具有重要意义。
　　三、政策建议
　　1.提高基础教育质量。教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是公共财政的基本职能。由上文的数据分析可见，重庆市基础教育服务均等化水平在四准则层中最低，所占权重又较大，可见出重庆市各区县间的教育水平存在很大差距，这应成为重庆市政府未来的着力点。
　　此外，重庆市还应进一步完善义务教育体系，推动公共教育资源向弱势群体、薄弱学校和经济欠发达区县倾斜，完善落后区县办学条件。
　　2.增大社会保障力度。社会保障水平对整体公共服务均等化影响显著。其中年末就业人员登记数权重大大高于其他指标，可见促进落后区县劳动力就业十分重要。具体而言，可以通过建立城乡一体的就业机制，开展农民工就业培训活动，建立就业与社会保障的联动机制来增进农民工的就业情况。此外，建立层次丰富的农村社会保障体系也十分必要。对农村居民而言，可以在政府给予政策支持和财力资助基础上，以农村最低生活保障制度、农村医疗保障制度和农村养老保障制度为基本内容，积极推进农业保险制度。对城镇居民而言，则要加强城镇居民最低生活保障、失业保险金、下岗职工基本生活费这三条保障线的建设,逐步实现下岗职工基本生活保障与失业保险并轨。
　　3.加大对落后区县的财政支持。在基础建设方面，“全社会固定资产投资”一项所占权重十分显著。一方面，当前以经济建设为中心的政策导向使得政府将大部分财政收入用于建设性投资而非服务型投资，这是重庆市乃至全国公共服务非均等化的原因之一。因此政府在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，应着力于调整优化财政支出结构，向社会事业发展的薄弱环节和欠发达区县倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，加大对基础教育、卫生、社会保障和公共基础设施方面的投入。
　　4.继续致力于缩小城乡差距。重庆是一个二元化结构明显的直辖市，由于自然和历史原因，经济发展具有不平衡性，特别是渝东南和渝东北的山区经济发展明显滞后。从上文我们的分析中可知，重庆市于2007开展的“大城市带大农村”试点工作对于缩小城乡差距具有一定积极意义。重庆市应继续加强对农村地区的政策扶持，加大城市公共基础设施向农村的延伸，加大城市资金等生产要素向农村的投入，加大城市经济向农村的辐射，形成城乡联动发展、共同繁荣的局面。
　　参考文献：
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　　（上接131页）
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　　[责任编辑 安世友]

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