通过党章变化看党内民主的演变特征:党是我们 特征 党章

　　摘 要：《中国共产党章程》是党的最高活动原则，也是党内力量相互协调、集体智慧的结晶，对党具有最大的权威性和约束力，其他任何党内法规都不能与党章相违背，否则即是无效。党内民主是民主制度在中共内部的运用，它的建设与发展都深刻地体现在党章的制订和修改的过程中。从党章的内部变化可以看出党内民主在中国社会历史发展过程中的基本演变特征。总的来看，党内民主的制度建设、主体建设及权力运行机制建设在曲折中发展，在前进中也有倒退，但是总的趋势是不断向前发展的。
　　关键词：中国共产党章程；党内民主；制度建设；主体建设；权力运行机制
　　中图分类号：D21 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2012）06-0054-05
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　　党的十六大提出，党内民主是党的生命。简而言之，党内民主就是在处理党内事务的过程中由多数党员决定，但不损害少数党员的基本权利。西方先发型政党是人民民主发展到一定程度而自然产生的，因此本身就具有相当的民主性。中共与西方先发型政党不同，它属于后发型政党，不是人民民主发展到一定程度的产物，而是面对西方列强入侵中国之际在摆脱西方强国的奴役和压迫、争取民族独立和人民幸福的过程中产生的，因而党内民主并不是中共面临的首要问题。然而，随着中共力量的发展壮大，特别是成为执政党后，党内民主建设的科学化问题日益凸显和重要。中共长期学习苏共，党内民主的运行机制先天不足，党内民主建设出现专制、独裁等不民主的现象及走向寡头统治的情形实属正常，因此很有必要通过党章改变中共内部权力过分集中的运行机制，将民主变为党员的自觉性行为习惯和生活方式。党内民主是拾阶而上的，中共决不能放松党内民主的建设，必须不断提高党内民主建设的科学化水平。
　　一、党内民主制度从借鉴苏共到自我发展、倒退再到继续前进
　　任何一个党员都有民主思想，都有摆脱束缚和压制从而让自己的思想和意见得到他人尊重或认可的意识，但是单个党员的民主思想不能保证党内民主的实现和发展。只有单个党员的民主思想得到提升，上升到制度层面，才能深刻地影响党内民主的建设，进而影响党员民主素质的提高。党内民主建设必须靠依法治党，而党章是依法治党的最重要规范，因此党内民主的制度建设必须通过遵守党章来保证实施。中共的党内民主建设从开始就受到苏共的影响，特别是民主集中制的影响甚深。这是党的根本组织原则，也是党内民主制度建设的基本原则。从党章的变化中，可以看出党内民主的制度建设基本上经历了一个萌芽、确立、发展、破坏再到继续发展的过程。
　　中国与俄国的情形有些相类似，都是一个专制大国，因而在20世纪20年代之前俄国是中国先进仁人志士不愿意学习的对象。然而，十月革命之后，苏俄（1922年改称苏联）向中国伸出了友谊之手。1918年，俄国社会民主工党（布尔什维克）改名俄国共产党。1925年，俄共改称苏共。中共在俄共的帮助下得以建党，自然而然地受其影响。从一大纲领到四大的党章可以看出，这是党内民主制度的萌芽时期。一大纲领规定：“党承认苏维埃管理制度。”苏维埃管理制度是布尔什维克党实行的一种工农兵代表大会制度。纲领还规定“纲领经三分之二全国代表大会同意，始得修改”，体现了少数服从多数的党内民主原则。这是党内民主制度建设的开端，也是民主集中制的萌芽。其后，二大、三大、四大的党章都规定：“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数。”这是中共进一步确定了党内民主的多数决定原则。
　　五大党章标志着党内民主制度建设的确立。它第一次明确提出“党部的指导原则为民主集中制”，但是并没有明确规定民主集中制的原则问题。直到六大党章才规定了三条根本原则，即（1）下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之；（2）各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告；（3）下级党部一定要承认上级党部的决议，严守党纪，迅速且切实地执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。七大党章进一步解释民主集中制为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，并规定了四项基本条件。八大党章强调民主集中制，并规定“党必须采取有效的办法发扬党内民主”，“加强上下级之间的生动活泼的联系”，将七大党章所规定的四项基本条件扩充到六项。九大、十大党章仍规定党的组织原则为民主集中制，但提出要“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”。这个局面是党内民主建设的目标。然而，九大、十大、十一大党章并没有沿续八大党章确定的关于民主集中制的六项基本条件。这说明民主集中制已经遭到了破坏。
　　十二大党章规定党是“按照民主集中制组织起来的统一整体”，将民主集中制的基本原则定为六条，这为其后的历次党章所继承。其后的历次修正党章强调党的建设必须坚决实现“坚持民主集中制”，“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。这是党内民主制度建设的继续发展时期。
　　党内民主的制度性建设从中共一大纲领到二大第一部党章出现再到八大，经历了三十五年的风风雨雨，已经发展得比较成熟。但是，转瞬之间党内民主遭到破坏。这说明党内民主不仅仅是制度建设问题，还应该是有党员本身以及党内权力运行等方面的问题，因为党员是党内民主运行的主体，也是党内权力的运用者和实施者，具有相当大的主观能动性。
　　二、党内民主的主体建设从不受重视到明确确立到破坏再到恢复发展
　　党章是党员制订的，党内民主的行使主体也是党员，因而党员本身的民主思想、民主行为的高低，直接决定着党制订的党章是否具有较高的民主性以及党内民主的科学化水平。中共一贯强调党是无产阶级的先锋队，因此从接受党员的程序来看，党成立时就要求入党严格，其后的党章进一步将入党程序严格化，这有利于建设党内民主。一大纲领规定，被介绍人必须接受至少两个月的考察，还要经大多数党员同意，如果该地有执行委员会，必须经执委会批准。随着地方执委会的广泛成立，到二大时，党章规定被介绍人须有一名党员介绍，由地方执委会报告区执委会，由区执委会报告中央执委会，经区及中央执委会次第审查通过。然而，工人则只须地方执委会承认，报告区及中央执委会即可，这说明中共是工人阶级的政党。三大党章规定的入党手续更为严格，即被介绍人须有正式入党半年以上二名党员介绍，还要经小组会议通过、地方委员会审查、区委员会批准。六大党章将入党条件分为四种，将入党人员进行了细化。七大党章又规定“党委在决定和批准新党员入党前，须指定党的工作人员与之进行详细的谈话，并须经过负责的审查”。后来，十二大党章进一步规定“预备党员必须面向党旗进行入党宣誓”。中共对入党人员实行高标准高要求，是区别于西方资产阶级政党的一个不同特点。西方政党的党员往往来去非常自由，一个党员今天是这个党派，明天可以成为另一个党派。中共对入党人员进行严格限制，并不能说是一种专制，因为加入一个党就要接受这个党的章程和纲领，但是如果打着为党的利益之名而行损害党员的基本权利之实，才是专制。 　　党员是实行党内民主的主体，必须能辨别是非，有自主权，否则不能正常实施民主，这需要明确规定党员的主体性地位。然而，党章开始并没有明确规定党员所必须享有的权利，反而对党员的义务有较为详细的规定。从二大党章开始，三大、四大党章都列了六条党员必尽的责任，党员只要犯其中一条就要开除出党。七大党章才规定了党员应享有的四项权利，即（一）在党的会议或党的刊物上，参加关于党的政策的实施问题之自由的切实的讨论；（二）党内的选举权和被选举权；（三）向党的任何机关直至中央提出建议和声明；（四）在党的会议上批评党的任何工作人员。这些内容是保障党内民主的实施者党员的基本权利。党章将权利放在义务之后，说明党员要享有这些权利，必须尽到相应的义务。八大党章将义务增为十条，并规定要“实行批评和自我批评”。批评应该是党员的权利，党章将它与自我批评并列为党员的义务，说明中共对批评与自我批评的重视。党章也将权利增加到七条，并规定：“党员和党组织的负责人如果不尊重党员的这些权利，应当给予批评和教育；如果侵害党员的这些权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分”。
　　九大、十大党章取消了党员权利，要求党员必须做到五项义务。从某种意义上说，权责开始分离。然而，其中仍规定要“勇于批评和自我批评”。十一大党章规定中共要做到八条义务，但是仍然没有规定党员的权利。十二大党章要党员必须履行八条义务的同时，也规定了享有八条权利，其中包括在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部；在党组织讨论决定对党员的党纪处分或做出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护；对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出；向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复，并且规定党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。其后的历次党章都沿续了这些内容。这说明党员民主权利的保障更加明确化、科学化。
　　党章规定了党员的权利是为了保障党内民主的顺利实施。另外，在退党方面的权利，党章也加以保障。这主要分为两个方面：一是党员有退党的自由。从八大党章开始，都规定了党员有退党的自由，党员要求退党，由支部大会通过除名，并报上一级党的委员会备案。二是在开除党员时，必须慎重对待。二大、三大党章规定：“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会。”五大党章第一次加上：“凡开除党员须经隶属之支部大会及省监察委员会决议及得省委员会之批准方能生效，并将其开除的理由刊布在党的刊物。”六大党章规定，“不服从开除的决议者，可以上诉至最高的党的机关”。八大党章又规定：“开除党籍是党内的最高处分。各级党的组织决定和批准开除党员的党籍，应当保持高度的慎重，认真调查和研究有关的事实材料，仔细听取本人的申诉。”十七大党章规定：“开除党籍是党内的最高处分。各级党组织在决定或批准开除党员党籍的时候，应当全面研究有关的材料和意见，采取十分慎重的态度。”
　　任何党员在实践活动中都可能发生错误，对这些情况党也抱着理解的心情，在严厉打击错误的同时，强调采取批评和自我批评的方式。八大党章规定党员“必须经常用批评和自我批评的方法揭露和消除自己的缺点和错误”，“党更加需要向党的一切组织和党员提出严格的要求，更加需要展开批评和自我批评，特别是鼓励和支持党内的自下而上的批评和人民群众对党的批评，禁止压制批评的行为”，“对于犯了错误的党员，只要所犯的错误可以在党内改正，并且本人愿意改正，党就应当采取治病救人的方针，把他们留在党内加以教育，帮助他们改正错误；而对于那种坚持不改正错误并且进行危害党的活动的分子，就必须进行坚决的斗争，直至开除他们出党”。这些好的内容一直沿续到十七大党章。
　　中共党内民主与西方政党党内民主之间有一个根本的不同就是提出以马列主义为指导。这是中共学习苏共的结果。七大党章第一次将马列主义中国化的成果毛泽东思想定为党的指导思想。到八大时党章中取消了毛泽东思想。九大又把毛泽东思想加上。从十大党章开始到十四党章又强调毛泽东思想。十五党章第一次将邓小平理论列入党的指导思想。十六大、十七大党章又将“三个代表”重要思想作为党的行动指南。十七大还强调坚持科学发展观的指导。作为一个中共党员必须要坚持这些思想，党内民主只有在这些思想的指导下才能稳步的发展。党内民主本身是一种秩序，毛泽东搞大鸣、大放、大字报、大辩论式的民主破坏了秩序，因此这些民主并不是中共所需要的民主，中共需要在稳定中建设和发展高水平的民主。
　　三、党内民主的权力运行机制从强调自上而下到以自上而下为主自下而上为辅
　　党内民主的一个重要方面就是限制权力的滥用。党内权力机制的运行反映了党内民主程度的高低。中共党内民主权力运行机制靠党章来规范，因而从党章的变化就可以明了党的权力运行机制是否属于较高水平的民主。中共党内的权力运行机制分为自上而下与自下而上两种机制相协调，但是两种机制的地位与作用不一样。中共主要采取下级服从上级，地方服从中央的自上而下的逐级管制体制，而从下到上的运行机制较为薄弱。中共也注意到了这一问题，因而中共不断改革和完善党的领导制度、党内选举制度等方面的权力运行。
　　不同时期的党章逐步完善和健全了自上而下的管理机制，主要表现在五个方面：
　　第一，权力机构的设置上主要是自上而下。二大党章规定：“全国代表大会为本党最高机关；在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。”其后党章沿袭此规定，并逐渐形成了阶梯式的权力运行机制，即（1）全国代表大会是党的最高权力机构；（2）中央委员会是全国代表大会的执行机构，在全国代表大会闭幕期间行使全国的代表大会的权力和执行大会的决议；（3）中央政治局是党的中央组织和中央领导机构，由中央委员会全体会议选举产生，中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权；（4）政治局常委会在政治局闭会期间处理党、国家、军队重大事务，是中央委员会闭会期间最高权力机关。但是，必须要看到，中国共产党全国代表大会选举产生中央委员会，中央委员会选举产生政治局及其常委会，政治局常委是最高领导集体，共同决策国家重大事务。十七大党章为了保障民主，还特别新加上一条“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”。这些权力运行实际上正是民主的运行，说明中共已经理顺了这些关系，只是在现实中这些权力关系还没有真正的实施。 　　第二，在党的各级组织系统的运行上主要是自上而下。三大党章规定，凡有党员五人至十人均得成立一小组，隶属地方支部，不满五人之处，亦当有组织，属于附近之区或直接属于中央。四大党章将标准改为三人。五大党章第一次明确党的组织系统，即全国——全国代表大会——中央委员会；省——省代表大会——省委员会；市或县——市或县代表大会——市或县委员会；区——区代表大会——区委员会；生产单位——支部党员全体大会——支部干事会。五大党章还规定，“下级机关对上级机关的报告及提议与上级机关对下级机关有所命令及指导均按照党的系统手续”，“各级党部之下的各部组织制度均须得中央之命令或同意”，“各级党部之执行机关（自省委至支分部干事会或书记）之选定及撤换须得上级机关之批准”。八大党章规定：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示”，“党的决议必须无条件地执行”。九大党章规定：“党的各级领导机关由民主协商、选举产生。全党必须服从统一的纪律：个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。”这四个服从一直为现在的党章所沿袭，十七大党章将其完善为“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党个人组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。但是，必须要看到有一条是少数服从多数，这是权力运行的民主方向。
　　第三，在执行党的路线、方针、政策、决议上主要实行自上而下。一大纲领规定：“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督。”这是地方服从中央的雏形。二大党章规定：“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之”，“下级机关须完全执行上级机关之命令；不执行时，上级机关得取消或改组之”，“区或地方执行委员会及各组均须执行及宣传中央执〔执〕行委员会所定政策，不得自定政策”。三大党章规定：“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法；区及地方执行委员会执行上级机关的决议，并在其范围及权限以内审议及决定一切进行方法。各委员会均互推委员长一人总理党务，其余委员协同委员长分掌职务。”四大党章加上“中央执行委员会须互推总书记一人总理全国党务，各级执行委员会及干事会均须互推书记一人总理各级党务”。后来，十一大党章规定：“党员对于党组织的决议、指示，如有不同的意见，允许保留，并有权在党的会议上提出讨论，有权越级直至向中央委员会和中央委员会主席报告，但在行动上必须坚决执行。”到十七大党章，党内决策仍然多是下级服从上级，但是也明确规定党员下级可以向上级反映问题。
　　第四，在会议制度方面主要实行自上而下。二大党章规定“凡一问题发生，上级执行委员会得临时命令下级执行委员会召集各种形式的临时会议”，“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”，“中央及区与地方执行委员会，均由委员长随时召集会议”。三大党章规定，一地方有十人以上，经中央执行委员会之许可，区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会，未有区执行委员会之地方，则由中央执行委员会直接派员召集组织该地方执行委员会，直接隶属中央。直到十七大党章，仍然强调在会议方面自上而下。
　　第五，在纪律方面主要实行自上而下。六大党章规定，“共产国际，中国共产党全国大会，中央委员会及其他上级机关的决议，都应当迅速而且正确的执行”，“不执行上级党部的决议和犯了党内认为有错误的其他过失，应由相当的党部予以纪律上的处分”。十二大党章规定，中央纪律检查委员会发现中央委员会成员有违犯党的纪律的行为，可以向中央委员会检举，中央委员会应即受理，上级纪律检查委员会有权检查下级纪律检查委员会的工作，并且有权批准和改变下级纪律检查委员会对于案件所作的决定。十七大党章主要脱胎于十二大党章，也有这些方面的规定。
　　在中共实行自上而下的管理体制的同时，也把民主要素引入党内，以实行自下而上与自上而上相结合。如，当党员对党组织、下级对上级的政策有不同意时，可以提出异议，等待判决。二大党章规定：“各地方党员半数以上对于执行委员会之命令有抗议时，得提出上级执行委员会判决；地方执行委员会对于区执行委员会之命令有抗议时，得提出中央执行委员会判决；对于中央执行委员会有抗议时，得提出全国大会或临时大会判决；但在未判决期间均仍须执行上级机关之命令。”六大党章规定：“共产国际，中国共产党全国大会，中央委员会及其他上级机关的决议，都应当迅速而且正确的执行。同时在未经决议以前，党内的一切争论问题可以自由讨论。”十二大党章规定：“党组织对党员作出处分决定，应当实事求是地查清事实。所要作出的处分决定和所依据的事实材料必须同本人见面，听取他说明情况和申辩。决定后如果本人不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压。对于确属坚持错误意见和无理要求的人，要给以批评教育。”十七大党章更进一步将这些民主因素明确化，还第一次提出建立巡视制度，以加强党内民主的建设。
　　按人数决定权的多少来看，中西各国经历了三种政体（以人民利益为重）和三种变体（不以人民利益为重），分别是君主专制（一个人说了算）、贵族政体（少数人说了算）、民主政体（多数人说了算）；暴君政体（一个人说了算）、豪族政体（少数人说了算）、暴民主政体（多数人说了算）。中共党内民主建设的基本原则主要来自苏共的民主集中制。民主集中制是集少数人说了算与多数人说了算两种政体的汇合。中国几千年的历史只是在两种政体（君主政体和暴君政体）之间循环，这影响到中共的生长环境。因而，党内民主建设要把一个人说了算转变为多数人说了算便很有难度。中共为了加强党内民主建设，在历次党章中都特别重视有关党内民主条款的规定，许多党内民主的问题已经理顺，但是由于许多党员还没有养成完全遵守党章的习惯，这需要每一个党员的努力。它关系到党内民主建设是否达到科学化的水平，也关系到党内民主是否有效地带动人民民主从而建设高度发达的人民民主的水平。[责任编辑：段志超]

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