抓好巡视整改三个环节【要把巡视制度与公民监督结合起来】

　　中国具有五千年文明的悠久历史，古代中国不仅给世界贡献了四大发明等物质文明，而且贡献了两个制度文明：其一，御史制度，即监察制度（御史制度是巡视制度重要内容之一），瑞典的议会监察专员制度就是学习中国御史制度的结果；其二，科举制度（后来演变为西方的公务员制度）。原始社会末期，中国就有巡视制度的萌芽，它至今有四千余年的历史，可以说，巡视制度与中华民族的历史一样久远。物质文明创新难，政治制度文明创新更难。古代的中华民族能够创造巡视制度这一制度文明，可谓是人类创新的奇迹。这也印证了一个不言自明的真理：一个民族没有创新，就不能生存和发展，就不能立于世界民族之林。同样的，反腐理论、体制和制度不创新，廉洁政府的目标也难以实现。
　　巡视制度虽然建立了，但它建立的理论基础和假设前提是什么？很少有人理性去思考。从中国传统文化来说，它是自上而下进行监督的一种反映。也就是说，上级是正确的，出现腐败是由于下级没有贯彻上级政策的结果。同时，在古代，由于交通和通讯不发达，上下级信息沟通管道不畅通，最高统治者很难得到下级的信息，所以派官员到地方巡视来了解地方相关情况，从而为制定相关政策提供情报支撑。此外，在古代，整个国家的土地和人都是最高统治者的私有财产，这个产权是明确的，为了防止下级官员贪污最高统治者的财产，就必须派自己的亲信来监督中央和地方官员的行为，防止他们腐败，从而使自己的江山万世不易。另外还有一点也明确的，中国传统政治文化中的法、术、势，是最高统治者管理下级官员的一种方式。法就是法律，势就是最高统治者的权势和威严，术就是最高统治者的统治术，就是决策讲究神秘，就是信息不透明。如果从上到下信息都不公开透明，当然要靠巡视来了解信息和情报。
　　今天，我们建立党内巡视制度的环境和条件都变了，但它是自上而下的监督形式这一点没有变。我们要认识到，巡视制度是一种自上而下的监督，是一种上级官对下级官的监督，这是监督的一个方面。监督权力、防止权力滥用还有另外一个方面的监督，即自下而上的监督，也就是群众对官员的监督。只有把这两种监督形式有机结合起来，才能使整个廉政体系运转灵活，才能降低反腐败成本，才能很好地保证社会的廉洁。
　　从制度形式规定来看，中国监督制度很健全，从监督制度实际运行来看，在各种监督主体中，群众监督的作用最大，因为腐败案件中70%的信息都是群众举报提供的，而不是政府机关主动找的。我们还要看到问题的另一面：虽然公民监督在反腐败中起着举足轻重的作用，但是，从心底里说，我们并没有把监督权下放给群众，我们主要还是强调官对官的监督，特别是自上而下的监督，这实际上是一种体制内监督。
　　正如新西兰反腐败专家杰瑞米・波普所说的，单靠政府力量难以遏制腐败，没有社会大众的支持，反腐运动不会取胜。从各国反腐败取得成功的经验来看，只依靠机构反腐败而不依靠公民监督，反腐败是不可以成功的，即使在短时期内取得一定成效也是不可持续的。我们的结论是：走机构反腐败与群众反腐或民主反腐相结合是我们的必由之路，只有把巡视制度与普通公民监督有机结合起来，巡视制度才有生命力，才能走出历代历朝反腐败不成功的怪圈，巡视制度要着眼于未来的发展。
　　既然上级是正确的这一假设没有变，那么，我们上级就要处处以身作则，这也包括巡视组的官员要以身作则。只有自己是廉洁的，才有权利和资格监督下级。所以，如何保证上级是正确的，如何选好选准巡视官员是非常重要的。
　　巡视制度要与信息公开制度相结合。通过巡视，主要是为了了解下级的相关信息，所以巡视官员行使的权力主要是信息了解权。知情权是监督权的前提，没有知情权，就没有监督权。上级不了解下级在做什么，怎么能够监督下级呢？所以说，要了解公共权力是怎么运行的，主要是靠信息公开制度，靠舆论监督，巡视制度只是信息公开制度和舆论监督的一种补充，我们不能过分夸大巡视制度的作用，不能把其作用和效果置于信息公开制度和舆论监督之上，更不能置于群众监督和政治参与之上，因为要对下级知情，不能只通过一两次巡视来解决，要靠上下管理信息畅通才能经常得到下级的信息。同时，通过巡视得到的信息也要向社会公开，从而使整个社会对巡视者和被巡视者进行监督。只有这样，才能达到巡视的目的。
　　时代变了，环境变了，如何把这种传统制度与当代中国实际相结合，这是我们要努力探索的。
　　（作者系湖南大学廉政研究中心博士生导师）
　　编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com
　　

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