[新型农村养老保险制度发展模式探讨] 中国农村养老保险制度

　　【摘要】新型农村养老保险制度对建设新型农村社会保障制度具有重大现实意义，尽管新农保工作开展顺利，但在实践中还存在一系列问题。通过对试点中新农保现状及在基金运行和衔接中存在的问题进行分析，如筹资、基金保值与管理等，探讨在统筹城乡视角下提出完善新农保的发展模式。
　　【关键词】新农保 发展模式 城乡统筹 制度衔接
　　我国新型农村养老保险试点2009年年末正式实施，截至2010年5月初，已有5199万人参保，占试点地区16周岁以上农村人口总数的78%，经确认，1633万名符合条件的农村老年居民已按月领取养老金。
　　通过新农保试点的情况可以看出中央政府的财政补贴调动了农民参保的积极性，地方政府的重视是办好新型农村养老保险的关键，业务运作、管理、监督等操作规程细化奠定了新型农村社会养老保险发展的基础。
　　新农保试点中基金运行方面的问题
　　虽然在中央和地方政府的大力推动下，新农保工作开展顺利，但实践中还存在一些问题，下面就新农保试点中基金运行方面的问题逐一进行分析。
　　新农保筹资方面的问题。主要是筹资主体存在的问题以及筹资制度本身存在的缺陷。
　　其一，政府在农村养老保险筹资中所占的比例低。和老农保相比，新农保中政府筹资所占比例提高了很多，但和城镇居民社会养老保险财政筹资所达到的比例来比较，中央政府在农村养老保险筹资中所占的比例仍然很低。
　　其二，地方各级财政补贴分担状况不合理。在县一级财政中，中西贫困县和一些比较富裕的县相比，他们的负担很重，各级地方财政之间的费用合理分担问题的解决是新农保顺利推行的关键因素。
　　其三，农民个人自由缴费档次较低。绝大多数农村居民有能力负担每人每年一百元的缴费，且大多数居民选择了最低档次的缴费。农村居民对于新农保的了解需要一个过程，很少农民选择最高档次每人每年五百元的缴费，参保人受到的保障程度很难提高。
　　其四，中央政府、地方政府、农民三方博弈达不到预期的筹资效果。中央政府希望用最少的财政转移支付实现最合理的财政目标，相反地方政府则希望得到最大限度的财政转移支付。地方政府希望农民缴费时间越长越好。农民更倾向于接近60岁才参保，这样缴费数额少，得到利益多。
　　新农保资金保值增值能力弱。新农保实施个人账户实账运营，个人账户资金积累会越来越多，新农保基金保值增值压力不断加大，在安全第一的前提下，县级管理权很有限，法律不允许政府将这笔钱进行任意投资，只准存入国有商业银行和购买一级市场国债，杜绝将农保基金存入非银行性金融机构。
　　新农保基金管理运营中的问题。新农保基金投资运营管理存在一些问题，如个人账户资金利益归属的复杂性加大了投资运营管理的难度、投资运营管理县级统筹、创新试点困难重重等。
　　新农保资金统筹程度低。我国大多数新农保试点地区实施县级统筹，县级政府负担基金管理与监督工作。较低层次的统筹导致基金互剂，基金保值增值以及参保人员流动困难。基金管理长期停留在县一级，造成县级财政负担较重，尤其逐渐积累起的大量个人账户养老保险基金安全难以保证。国家“十二五”规划提出，城镇养老保险最快5年实现全国统筹，这也为新农保提高统筹层次提供了动力。
　　新农保基金监督机制缺乏。我国农村社会养老保险方面法律制度欠缺，新农保仍然没有对基金监管方面作出规定，多部门的合作监管也存在利益冲突和监管缺失的情况，相应政策缺失造成政府监管责任缺位，基金管理人存在违规操作，再加上内部控制薄弱，造成不少地方基金不能及时到位，甚至出现挪用或者挤占保险基金的现象，急需建立独立专门的部门对基金的筹集进行监督和管理。
　　新农保与“五保户”制度、最低生活保障制度衔接的问题。在国家没有出台与新农保制度衔接的政策之前，原享受“五保户”和低保待遇是不变的。但如果长期处于这种状态，不利于新农保制度的统一管理。
　　新农保与农民工养老保险衔接问题。农民外出打工，其中有一部分农民工参加了城镇职工基本养老保险，有些农民工又返回家乡，这就出现了新农保与城镇职工基本养老保险的衔接问题。
　　新老农保衔接难题。全国大多数省市没有实现“老农保”和“新农保”的衔接，老农保与新农保衔接并没有计算上的困难，影响新老农保衔接的主要原因是老农保账户的亏空，一方面是一些地方养老金被贪污、挪用，另一方面是仅做活期存款的养老金在通胀中消失了。
　　新农保险制度发展模式的探讨
　　新农保在基金运行及衔接中存在诸多问题，因此，进行新农保制度模式的创新显得尤为重要。
　　采取现收现付与完全积累制结合的筹资模式。世界各国的养老保险筹资模式主要有现收现付式、完全积累式、部分积累式等三种。“据此认为我国应建立财政提供缴费补贴的阶段式现收现付制平衡模式作为新型农村社会养老保险制度的财政补贴机制。在基金管理方面，应配套建立完善的治理结构与监管制度。在制度设计上，应考虑与城镇基本养老保险制度社会统筹账户的衔接与并轨。”①
　　建立个人缴费加财政补贴的筹资机制。“农业劳动者在很长一段时间内仍将处于自我雇佣阶段，无法形成劳资双方缴费格局。因此，个人缴费将成为农民养老保险基金的重要来源。应该参照城镇职工基本养老保险缴费标准，按照农民实际收入的一定比例缴纳养老保险费，同时由政府扮演农民雇主的角色，给予相应的财政补贴。”②
　　第一，明确中央财政投入比例。“在我国特殊的产业结构区域分布和财政能力区域分布结构下，必须加强中央财政对农业大省的转移支付力度，综合考虑各省区的实际农业人口比重和财政能力，制定科学的财政转移支付办法。”③第二，在调动农民参保率的基础上提高参保农民个人缴费水平。农民收入低是缴费水平低的首要原因在增加农民收入的基础上，适当增设缴费档次，采取灵活的缴费方式，提高整体缴费水平。此外，实行动态缴费即缴费标准随预期养老金领取标准变化而调整。第三，重构地方政府与中央政府的财政关系。合理划分地方各级财政之间的责任，建立诉求表达机制，形成中央政府、地方政府、集体、农民四方相互信任的心理契约。
　　建立名义账户制的基金运行模式。具体有二：第一，新农保可以采取社会统筹与个人账户相结合的模式。社会统筹与个人账户相结合的制度模式有利于发挥激励功能。城镇职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合，这样确保农民身份转化的过程中利益不受损。第二，新农保采取现收现付的名义账户制度。“在发挥个人账户激励功能的同时，利用现收现付的财务模式，将基金的风险控制在最低程度。”④
　　给付既定的缴费模式与普遍生活保障的给付水平确定模式。其一，新型农村养老保险的缴费模式与给付既定模式。目前新农保的替代率还比较低，经过测算不及城镇农村养老保险的替代率。“养老金的标准应当综合考虑当期的农民平均收入水平以及参保者的缴费情况，参保者缴费时间越长、缴费基数越高，其养老金水平就应当越高，农民基本养老金替代率（包括老年津贴和基础养老金）应当控制在50%左右。”⑤
　　其二，新型农村养老保险的给付水平确定模式与普遍生活保障模式。由于收入关联模式是一种与收入水平有关联的制度模式，农民排除在这种制度模式安排的养老的保险制度之外。所以，对于新农保的给付水平确定模式，主张普遍生活保障模式。随着农村经济发展水平的提高以及国家实力的增强，要制定与物价增长同步增长的保障模式，比保证农民基本生活水平。
　　新农保应该参照城镇职工养老保险制度，要与物价水平挂钩，探索符合农民消费特征的待遇动态调整机制。随着人口老龄化程度的加深和缴费农民数量的减少，新农保制度必然在将来的给付方面产生基金缺口，这个缺口应当由谁来分担就成了急迫解决的问题，中央政府和各级政府应发挥主导作用，使新农保制度实现可持续发展。
　　（作者单位：河北师范大学公共管理学院；本文系河北省教育厅人文社会科学青年基金项目“新型农村养老保险制度发展模式”研究成果，课题编号：sz2010618）
　　注释
　　①刘昌平，殷宝明：“新型农村社会养老保险财政补贴机制的可行性研究—基于现收现付平衡模式的角度”，《江西财经大学学报》，2010年第3期，第35页。
　　②郑功成：《中国社会保障改革与发展战略养老保险卷》，北京：人民出版社，2011年，第212页。
　　③④⑤鲁全：“新型农民社会养老保险制度模式的反思与重构”，《保险研究》，2011年第5期，第22～23页，第21～22页，第23页。

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