【中国高等教育结构变迁的基本特征分析】中国高等教育发展

　　摘要：制度变迁是一种效率更高的制度对原有制度的替代过程，它是诱使中国高等教育结构变迁发生的重要因素。中国高等教育结构在60年的变迁中，表现出制度变迁和高等教育改革与发展的共同趋势和特征，即从制度变迁的主体上看，在以强制性制度变迁为主体的过程中伴有诱致性制度变迁；从制度变迁的方式上看，是以渐进式改革为主线的高等教育制度创新的过程；从制度变迁的绩效上看，高等教育制度安排获得社会广泛认可的程度有所增强。
　　关键词：高等教育结构；高等教育结构变迁：制度变迁
　　中图分类号：G649.21　文献标识码：A　文章编号：1672-4038(2012)02-0070-04
　　高等教育结构是指高等教育系统内部各要素之间的构成比例及其相互作用、相互依存的方式。高等教育结构的变迁是一个十分复杂的过程，涉及到多元利益主体之间权力和利益的博弈与重新调整。中国高等教育结构60年(1949～2008年)历史变迁的过程表明，高等教育结构变迁的过程就是高等教育制度改革与创新的过程。社会主义市场经济的逐步建立和高等教育自身发展的内在逻辑成为推动高等教育结构变迁的外生变量和内生变量。在我国高等教育结构的变迁中，明显地表现出以政府为主导的强制性制度变迁过程。显然，这种制度变迁是以政府的行政力量为依托来推动高等教育自身制度建设的，这与我国高等教育发展中“大一统”的管理体制是相一致的。可是，任何制度的变迁都是一定社会政治、经济、文化等多重因素作用的产物，其变迁过程总要遵循一定的规律或依赖于一定的路径，并且在变迁过程中表现出相应地特征。高等教育结构变迁过程作为我国高等教育系统内部制度重构的过程，明显地表现出制度变迁和高等教育改革与发展的共同趋势和特征。因此，运用制度变迁理论探究中国高等教育结构变迁的基本特征就显得十分必要。
　　一、从制度变迁的主体看。在强制性制度变迁中伴有诱致性制度变迁
　　根据制度变迁的不同主体，新制度经济学派将制度变迁划分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁是指由政府法令引起的变迁，诱致性制度变迁是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。强制性制度变迁的主体是政府或国家，程序为自上而下；诱致性制度变迁的主体是个人或一群人，或者是团体组织，程序为自下而上、从局部到整体的制度性变迁过程。对于世界上大多数高等教育发展属于“后发外生型”的国家而言，依靠国家强制力推动高等教育制度建设成为促进高等教育发展的一种常态。我国高等教育的发展属于典型的“后发外生型”，高等教育自产生起就被打上了深深地政府印记，“政府管大学”成为我国高等教育发展的一种固定模式，这种模式并没有因为社会主义市场经济体制的建立而打破。相反，由于市场机制的不健全和高等教育市场主体与规制的缺失，更加强化了“政府管大学”的角色。政府主要通过提供高等教育制度和控制高等教育资源来实现这种管大学的角色。这种“后发外生型”的发展模式和市场经济的不完善就决定了政府在我国高等教育结构变迁中的主导地位，高等教育结构变迁中明显地表现出以政府为主导的强制性制度变迁的特征。
　　强制性制度变迁是国家或政府在寻求租金最大化和产出最大化目标的过程中，依靠行政指令通过规则、规范而实施的。高等教育作为一种“准公共产品”，具有稀缺性。这种稀缺性就决定了高等教育资源只能掌握在少数人手里，当然这里的“少数人”就是指政府或国家。国家或政府正是看到了合理的高等教育结构的潜在的经济效益和社会效益，如高等教育结构是否合理直接关系到经济社会发展中所需要的不同类型、不同层次、不同水平的人才能否得到有效供给，关系到社会公平与社会资源配置的高效率，关系到我国人力资源强国和创新型国家能否实现以及社会的稳定发展等。这些都促使政府或国家主动设计和安排高等教育制度，通过高等教育制度的变迁来推动高等教育结构的变迁。高等教育结构的每一次变迁无不是由高等教育制度推动的，无不渗透和彰显着政府的绝对权威和强大的控制力。无论是计划经济体制下的院系调整，还是市场经济下的管理体制改革、投资体制改革、办学体制改革等，其中决定改革成败的都是政府，政府始终在高等教育制度变革和高等教育结构变迁中居于主导地位。
　　当然，我们在强调高等教育结构变迁是以政府为主导的强制性制度变迁的同时，并不意味着我国所有的高等教育制度变迁都属于强制性变迁。我国民办高等教育的发展就具有明显的诱致性制度变迁的性质，是经过漫长的发展过程、体制外扩张的道路后才被纳入国家办学体制之内的。诱致性制度变迁的主体主要是个人或一群人、团体组织或基层行为人，它是利益相关者对制度不均衡的一种自发性反应的过程，这种制度变迁也是建立在成本一收益分析的基础上的，只有当预期的收益大于预期的成本时诱致性制度变迁才有可能发生。民办高等教育制度是在原有公办教育制度环境下生成的，由于其路径依赖和交易成本较高等原因，使得政府的制度调整具有波动性，这也使得民办教育的发展产生波动性。民办高校为了争取到与公办高校同样的待遇，经历了漫长的诱致性制度变迁过程。从上世纪80年代初期的民间单位和社会团体办学开始，直到2004年《民办教育促进法》的正式出台，从制度的层次维度来看，很明显，制度安排滞后于制度环境的变迁。《民办教育促进法》的正式实施标志着民办高等教育在高等教育系统中的“合法性”地位最终得以确立。支持社会力量办学是我国政府在不能向民众有效提供高等教育时的一种理性选择。根据民办高等教育的制度变迁，民办高等教育无论是办学形式还是层次上经历了“从早期出台的有关自学考试政策允许自学考试助考学校的存在，到学历文凭考试试点；从非学历教育，到允许民办高等教育进入学历教育层次；从专科层次的学历教育，到批准开办本科学历教育”。民办高等教育地位的“合法性”确立，是我国高等教育发展和结构变迁中最为成功的诱致性制度改革的案例，大大丰富了我国高等教育的形式结构。
　　二、从制度变迁的方式看，是以渐进式改革为主线的高等教育制度创新过程
　　一个国家究竟选择哪一种方式，取决于改革的约束条件，因为它“界定了改革战略的选择空间”，“有关制度主体就只能从被限定了的选择空间出发，来确定改革战略。”从我国高等教育结构变迁的历程来看，许多新的制度安排和制度创新都是在高等教育改革中“边干边学”，不断进行经验积累和逐步改进的结果，是以渐进式改革为主线的制度创新过程。渐进式改革也是一种自上而下的强制性制度变迁的过程。实行渐进式改革并不是政府的初衷，而是由国情和高等教育自身发展的内在逻辑决定的，是政府不断寻求效益最大化的过程。在高等教育结构变迁中，由于受到信息不对称和不完全性因素的制约，改革者难以准确掌握制度变迁 的全过程，只能根据已知的有限信息进行判断。所以在制度变迁中通常会选择一些基础比较雄厚、条件比较优越的地区进行先试点，一旦成功便会在全国逐步推广；在变迁中，不断引入促使高等教育结构发生变化的制度增量，并且引入这种制度增量的同时不得损害原有制度安排下既得利益集团的利益。当这种新的制度安排所带来的预期收益高于原有制度安排时，并且制度增量能为原有制度改革创造条件后，才会开始大范围地推广原有制度进行深层次的改革，这样既能保证高等教育结构变迁稳定而有序地进行，又能保证结构变迁的有效衔接，减少制度变迁中所需的各种交易费用，从而使制度变迁的社会成本缩减到最小。
　　高等教育结构变迁之所以采取渐进式改革来推进，原因在于这种“先试点后推广、先局部再整体”的改革模式，有利于改革者获取结构变迁中的知识和信息，从而降低信息的不完全性和不确定性，减少制度变迁中的“试错”成本和变迁中遇到的各种阻力，缓和变迁中利益集团之间的矛盾。这种以渐进式方式为基础的制度变革，是如何使得预期收益大于预期成本的“摸索”过程，是改革者寻租或寻求利益最大化的过程。高等教育结构变迁中渐进式改革的特征主要表现在三个方面：一是引致高等教育结构变迁的重要外生力量――制度环境的变迁是渐进性的。经济体制转型是高等教育发展和结构变迁所依存的重要外生变量，计划经济向社会主体市场经济转型、社会主义市场经济体制的逐步确立以及社会主义市场机制与规范的建立经历了漫长的增量改革过程，这种增量改革是建立在对原有体制的替代或创新而实现的。二是受到制度环境的影响而引致的高等教育制度变革的过程是渐进性的，如高等教育管理体制改革就经历了从“酝酿、启动一探索一深化改革一重点确立”的内在不断进行调整的过程；办学体制改革中，民办高等教育在整个高等教育系统中的定位先后经历了“有益补充”、“组成部分”、“重要组成部分”的阶段：在毕业生就业制度的渐进式变迁中，高校毕业生的分配制度改革在适应市场过程中经历了“包分配一择优分配一推荐择业一双向选择一自主择业或创业”等一系列地过程，这些制度改革都是以政府为主导的、逐步深入地渐进式改革的过程。三是从高等教育体系内部结构变迁来看，经历了1949～1976年的奠定基础与重大挫折、1978～1998年恢复调整与深化改革、1999～2008年跨越式发展阶段，每一阶段又经历着多次反复地变迁过程。
　　然而，在渐进式高等教育结构变迁中，由于不同利益集团间或集团内部利益矛盾的冲突，使得高等教育制度经常陷入滞后或停止不前的困境。如在高等教育体制改革中，中央政府迫于财政压力和在经费有限地状况下，中央政府采取了将权力下移的方式来摆脱困境，将举办高等教育的部分权力给予了地方政府。使得地方政府成为省级教育发展的主体；限于资源和经费的双重约束，政府采取了吸引民间资本来举办高等教育帮助其转移压力，同时满足广大人民群众对接收高等教育的强烈愿望。所以，高等教育结构变迁的过程也是高等教育制度自身进行“帕累托改进”的过程。当然，这种渐进式高等教育结构变迁也有其自身的缺陷。如制度多变容易造成多重矛盾，即在旧的矛盾没有解决的同时，又产生了新的矛盾，致使造成结构调整中的混乱和无序，使得变迁的成本逐步加大，从而导致制度变革中的阻力和困难逐步加大。高等教育结构的每次变迁都是以先试点再推广或者是先局部再整体的渐进式方式变革过程。
　　三、从制度变迁的绩效看，高等教育制度安排获得社会广泛认可的程度有所增强
　　高等教育结构变迁过程也是高等教育自身不断寻求社会广泛支持的制度创新过程。改革开放以前，高等教育结构的变迁完全是靠政府的行政指令来推动的，高等教育制度安排也完全是政府主观意志的产物，社会和大学在高等教育发展以及结构变迁中的作用几乎为零，它们只要按照政府的行政指令或计划来办事就可以了。因此，这一时期高等教育制度安排的制定与实施具有明显的主观性和随意性，与社会经济发展需求之间的联系并不那么紧密，也并不是从高等教育办学的主体――大学的利益出发的，大学和社会力量完全被边缘化了，大学成为政府机构的附庸，社会力量还没有作为一股重要影响力量登上高等教育的舞台，所以说这一时期高等教育制度安排的社会认同度比较低，甚至这种认同度几乎为“零”。
　　改革开放以后，社会的多元结构催生了高等教育发展的多元利益主体，大学和社会力量逐渐参与到高等教育的改革与发展中。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》是我国高等教育发展史上最具有深远意义和长远影响的制度性文件，这一制度的问世揭开了我国高等教育体制改革的序幕。高等教育体制改革实质上是中国高等教育制度变迁与创新的过程。高等教育管理体制改革使大学成为高等教育发展的利益主体之一，赋予了大学相对更多的办学自主权，如招生权、学科专业设置权等七项权利，虽然在真正实施中还有一些问题，但与以往相比较，大学以拥有更多的办学自主权和拥有相应话语体系的姿态参与到高等教育制度设计中来；办学体制和投资体制的多元化使得社会力量开始在高等教育发展中的作用凸显，特别是民办高等教育的兴起使得社会力量逐渐成为高等教育办学主体之一，并且在参与高等教育改革和高等教育制度设计中表现出一定的权力和话语体系，《民办教育法》的出台就足以说明社会力量在高等教育制度设计中的重要影响；自上世纪末招生与就业制度实施改革以来，大学组织按照社会、市场不同的要求及人才需求标准进行人才培养，市场成为大学组织进行学科专业设置、人才培养的“晴雨表”。市场经济条件下，一项新的高等教育制度安排已不再是政府一家之言。而是政府与大学、市场力量之间进行博弈的结果，具有较高社会认同度，迎合了政府、社会和大学三个利益主体的共同利益需求，是高等教育制度供给主体与高等教育需求主体间的利益达到均衡的结果，也是一次重要的制度变迁与制度创新过程。因此说，制度创新的供给主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比，各利益集团力量的对比往往决定制度供给的内容和速度等。但是，这些并不能抹煞政府在高等教育结构变迁中的制度供给主体地位，虽然大学和市场与政府共同参与高等教育制度的制定过程，最后起草和出台高等教育制度的仍然是代表政府意志的行政长官们，大学和市场只是高等教育制度安排的一个实施或执行主体而已。
　　制度是有效用的，但并不意味着制度时时处处都有效。所以，我们在肯定成绩的同时，也不能否认这种具有较强的社会广泛认同度的制度安排也引致了高等教育发展中的一些问题。如“中央和省级政府两级管理，以省级政府统筹为主”的管理体制，加大了地方政府在高等教育发展中的责任和权力，一些教育资源不足的省份纷纷通过建立新校区、升格等方式来缓解高等教育资源不足的矛盾，然而这种缺少科学规划、盲目新建校区和急于升格等办学行为带来了高等教育质量不高和高等教育资源浪费的问题：在“以省级政府统筹为主”的管理体制下，一些学校在教育资源有限的情况下实行“低成本”扩张，造成学校有什么条件上什么专业、哪些专业成本低上哪些专业的情况，致使在短时间内一些学科、专业的“一哄而上”，不同层次与类型的学校纷纷通过大而全追求综合化发展道路，由此形成了学科、专业的低水平重复设置等问题。
　　制度变迁是推动高等教育结构变迁的一个重要因素。我国高等教育结构的变迁表现出较强的制度依赖性，政府作为高等教育制度供给的唯一主体，以其特有的权力和地位主导着高等教育结构变迁的内容和方式。因此，高等教育结构变迁的过程始终伴随着中国高等教育制度的变迁。特别是上世纪末以来的高等教育结构变迁中，中国高等教育领域的一系列改革虽然仍然带有政府“计划”色彩，但是这一时期的改革赢得了社会的广泛认同。当然，这种改革也带来了高等教育结构中的问题，我们需要对现有高等教育制度进行再设计，改变高等教育改革与发展所依存的制度环境，通过制度构建激发高等学校和市场的活力，从而为高等教育结构走出现存困境创造良好的外部环境。
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　　(责任编辑　李改)

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